Jetzt ist nicht die Zeit für Gespräche, aber Amerika muss die Grundlagen schaffen
Ende August 2022 nahm der Fokus des Westens auf Russlands Krieg in der Ukraine ab. Die beiden Seiten steckten in einer längeren Pattsituation fest, die die westlichen Führer davon befreite, schwierige Entscheidungen zu treffen oder zu intensiv über die Zukunft des Konflikts nachzudenken. Die Ereignisse seit Anfang September – dramatische ukrainische Gewinne, gefolgt von russischer Mobilisierung, Annexionen, Raketenangriffen auf zivile Gebiete und nuklearen Bedrohungen – haben diese Illusion zerstört und den Krieg in eine neue und gefährlichere Phase gedrängt.
Seit Beginn des Krieges hat die Biden-Regierung effektiv einen ausgewogenen realpolitischen Ansatz beibehalten: Die Ukraine zu bewaffnen und zu finanzieren, aber weiterhin deutlich zu machen, dass die Vereinigten Staaten sich nicht direkt in den Konflikt einmischen werden. Aber die Regierung hat es vermieden, über einen entscheidenden Bereich der Kriegsstrategie zu sprechen: wie sie enden könnte. Experten und politische Entscheidungsträger, die vorgeschlagen haben, dass die Vereinigten Staaten auch diplomatische Bemühungen um eine Verhandlungslösung unterstützen sollten, wurden als naiv oder grenzwertig verräterisch behandelt. Die Skepsis der Regierung gegenüber Endspielen wird also durch Fragen der Moral angetrieben: Viele argumentieren, dass es unmoralisch ist, die Ukraine zu einer Einigung zu drängen.
Aber fast alle Kriege enden in Verhandlungen. Moskaus Eskalation in diesem Herbst lässt die Zwillingsgespenster eines umfassenderen Krieges mit der NATO und des Einsatzes von Atomwaffen aufkommen. Die globalen wirtschaftlichen Kosten des Konflikts sind bereits enorm und werden mit ziemlicher Sicherheit mit Beginn des Winters zunehmen. Auch wenn ein Verhandlungsende des Krieges heute unmöglich erscheint, sollte die Biden-Regierung beginnen, sowohl öffentlich als auch gegenüber ihren Partnern die schwierigen Fragen aufzuwerfen, die ein solcher Ansatz mit sich bringen würde. Sie muss den richtigen Zeitpunkt durchdenken, um auf Verhandlungen zu drängen, und an welchem Punkt die Kosten für die Fortsetzung des Kampfes die Vorteile überwiegen werden. Bei der Suche nach einer nachhaltigen Lösung muss die Regierung auch herausfinden, wie sie aus den Erfolgen der Ukraine Kapital schlagen kann, ohne die Voraussetzungen für weitere Konflikte zu schaffen. Um sich auf den besten Deal vorzubereiten, müssen die amerikanischen Politiker eine gemeinsame Front zwischen dem Westen und der Ukraine aufrechterhalten, die ukrainische und russische Innenpolitik berücksichtigen und Flexibilität annehmen, insbesondere bei der Ausarbeitung der Sanktionen, die gegen Russland aufgehoben werden können, ohne Putins Regime zu stärken. Wenn sich die Regierung nicht bald vorbereitet, könnte sie feststellen, dass ihre sorgfältig abgestimmte Antwort auf den Krieg von einer gefährlichen Fantasie des absoluten Sieges überholt wird.
NICHT OB, SONDERN WIE
In den acht Monaten seit der russischen Invasion hat die Unterstützung der Biden-Regierung es der Ukraine ermöglicht, Territorium zurückzuerobern und den russischen Streitkräften schweren Schaden zuzufügen, während das Risiko einer großen Eskalation relativ gering gehalten wurde. Die Regierung hat es auch sorgfältig vermieden, darüber zu sprechen, was als nächstes kommt, und behauptet, dass es Sache der Ukrainer sei, zu entscheiden, was in ihrem besten Interesse ist. Aber diese Position beizubehalten, wird jetzt schwieriger, da der russische Präsident Wladimir Putin den Krieg verdoppelt und unverhohlene nukleare Drohungen gegen den Westen ausgesprochen hat. Putin hat sich entschieden, erhebliche neue Risiken einzugehen, anstatt nachzugeben, was darauf hindeutet, dass dieser Krieg nicht durch einfache russische Kapitulation enden wird. Obwohl diese Risiken vorerst überschaubar erscheinen, könnte die Zeit kommen, in der Verhandlungen notwendig sind, um eine Katastrophe zu verhindern.
Gleichzeitig nehmen die wirtschaftlichen Folgen des Krieges rapide zu. In der Ukraine sind die öffentlichen Finanzen verwüstet; Dem Land geht das Geld aus. Wie der Wirtschaftshistoriker Adam Tooze es im September formulierte: “Wenn die Verbündeten der Ukraine ihre finanzielle Hilfe nicht erhöhen, gibt es allen Grund, sowohl eine soziale als auch eine politische Krise an der Heimatfront zu befürchten.” Europa ist unterdessen in seiner eigenen Schlinge gefangen, da steigende Energiepreise die Inflation verschärfen und die Aussicht auf eine tiefe Rezession erhöhen. All dies macht die Position der Regierung – dass Kiew allein entscheiden wird, wann der Krieg endet – zunehmend unhaltbar.
In Wirklichkeit ist die Frage nicht, ob Verhandlungen notwendig sind, um den Krieg zu beenden, sondern wann und wie sie sich entwickeln sollten. Doch die politischen Entscheidungsträger müssen sich mit einem Catch-22 auseinandersetzen: Je besser die ukrainischen Streitkräfte auf dem Schlachtfeld abschneiden, desto schwieriger ist es, über eine Verhandlungslösung zu diskutieren, auch wenn es für die Ukraine von Vorteil ist, aus einer Position der Stärke heraus zu verhandeln. Mit dem wachsenden Risiko einer russischen Eskalation wächst auch die Aussicht, dass jeder westliche Führer, der über die Beendigung des Krieges spricht, als unrealistisch, unmoralisch oder als “nukleare Erpressung” eingeknickt dargestellt wird. Aber interne Diskussionen über akzeptable Vergleichsbedingungen würden jetzt alle Parteien besser positionieren, wenn sich die Gelegenheit für ein solches Abkommen ergibt.
LANGLEBIG, NICHT MAXIMAL
Um die Grundlage für eine Einigung zu schaffen, müssen amerikanische Politiker handeln, um sicherzustellen, dass ukrainische, amerikanische und europäische Interessen nicht auseinandergehen. Die ukrainischen Interessen sind nicht notwendigerweise identisch mit denen ihrer westlichen Partner. Für Kiew steht mehr auf dem Spiel, und – da die ukrainische Wirtschaft bereits in Trümmern liegt – könnte es feststellen, dass es wenig zu verlieren hat, wenn es eine Eskalation riskiert oder den Krieg fortsetzt. Aber die Bemühungen der Ukraine werden durch westliche Waffen, Finanzierung und Geheimdienste ermöglicht. Die europäischen Staaten tragen erhebliche wirtschaftliche Kosten durch den Krieg. Und jedes Risiko einer Eskalation oder eines nuklearen Austauschs stellt eine direkte Bedrohung für den Westen selbst dar. Die westlichen Geldgeber der Ukraine haben ein starkes Interesse an dem Krieg; Sie sollten mitbestimmen können, wie es endet.
Das bedeutet nicht, dass der Westen die Ukraine zum Zugeständnis drängen sollte, wie einige argumentiert haben. Aber es schlägt vor, dass die Vereinigten Staaten und ihre Partner zukünftige Hilfe leisten sollten, um die Ukraine in die beste Verhandlungsposition zu bringen und nicht einfach den Krieg fortzusetzen. Zum Beispiel müssen sich die Ukraine und ihre Verbündeten auf Kerninteressen konzentrieren, wie die Wahrung der Souveränität der Ukraine und den Schutz ihrer Bevölkerung. Diese Ziele sollten eng gefasst sein: Anstatt zu versuchen, ihr gesamtes Territorium von vor 2014 zurückzuerobern oder die russische Führung zu bestrafen, sollte die Ukraine Ziele verfolgen, die weniger wahrscheinlich zu einer dramatischen Eskalation führen und eher zu einem dauerhaften Frieden führen. Washington sollte dazu ermutigen, diese Ziele zu verfolgen, und sollte Kiew zumindest privat klarmachen, wo die Grenzen der amerikanischen Unterstützung liegen und was das Weiße Haus als inakzeptable Eskalationsrisiken ansieht. Klare Erwartungen zu setzen, verringert jetzt das Risiko von Fehlwahrnehmungen in Kiew.
Die amerikanischen Entscheidungsträger müssen auch die ukrainische und russische Innenpolitik berücksichtigen, da die interne Unterstützung in beiden Ländern für eine dauerhafte Lösung von entscheidender Bedeutung sein wird. Die Geschichte legt nahe, dass ein Machtwechsel in Moskau möglich, aber keineswegs wahrscheinlich oder unvermeidlich ist. Daher müssen sich die politischen Entscheidungsträger auf Putin und die kleine Gruppe von Eliten um ihn herum konzentrieren und überlegen, welche Lösung sie bereit sind zu akzeptieren. Angesichts Putins Mobilisierung von mehreren hunderttausend zusätzlichen Frontsoldaten scheint es immer klarer, dass er versuchen wird, einen vollständigen, verheerenden Verlust um jeden Preis zu vermeiden. Aber wie viele andere Autoritäre vor ihm kann er ein schlechtes Ergebnis als Sieg verkaufen. Dies bedeutet, dass es möglich sein könnte, ein gesichtswahrendes Abkommen zu finden, in dem de facto Realitäten, wie die russische rechtliche Kontrolle der Krim, anerkannt werden könnten und die der Kreml der russischen Öffentlichkeit als echte Zugeständnisse des Westens darstellen könnte.
In Kiew sieht sich der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj einem offeneren, umstritteneren politischen Umfeld gegenüber, da die Spaltungen der ukrainischen Politik wieder auftauchen. Dennoch steht er vor einem ähnlichen Dilemma. Die ukrainische Bevölkerung ist seit Februar geeinter geworden und hat sich um einen nationalen Kampf gegen die Invasion versammelt. Nachdem sie so viel von den Ukrainern verlangt hat, wird es für die ukrainische Regierung schwierig sein, Kompromisse in irgendeiner Weise einzugehen, die den Feind zu belohnen scheint. Wenn Selenskyj eine unpopuläre Einigung akzeptiert, könnte dies zu seiner Niederlage an der Wahlurne führen. Unter diesen Umständen ist ein Abkommen, bei dem die Ukrainer das Gefühl haben, weitgehend triumphiert zu haben, wahrscheinlicher. Umso wichtiger ist es, die Erwartungen jetzt zu managen. Washington sollte Kiew ermutigen, eine moderatere Haltung zu Themen wie der Krim einzunehmen, die wahrscheinlich in einer zukünftigen Lösung eine Rolle spielen werden; triumphalistisches Gerede abzuschwächen; und die wirtschaftlichen Vorteile hervorzuheben, die die Ukraine durch internationale Wiederaufbauhilfe und europäische wirtschaftliche Integration im Rahmen einer Regelung erhalten wird.
Die politischen Entscheidungsträger sollten klare Eckwerte für eine Einigung festlegen, aber in vielen Details über erhebliche Flexibilität verfügen. Einige Punkte sind nicht verhandelbar. An erster Stelle stehen die Souveränität der Ukraine und der Schutz der ukrainischen Bürger, insbesondere derjenigen, die das russisch besetzte Gebiet verlassen wollen. Aber es gibt noch andere Themen, bei denen Flexibilität möglich ist. Endgültige territoriale Grenzen können beispielsweise teilweise durch militärische Gewinne vor Ort bestimmt werden. Die politischen Entscheidungsträger sollten sich nicht unwiderruflich dem Status quo vor dem 24. Februar oder sogar vor 2014 widmen. Eine territorial kompaktere Ukraine, die von der Krim und einem Teil des Donbas befreit ist – die beide pro-russische Bevölkerungen haben – könnte stabiler und verteidigungsfähiger sein.
Und im Allgemeinen sollten politische Entscheidungsträger versuchen, praktische Ergebnisse über abstrakte Prinzipien zu stellen. Eine unabhängige souveräne Ukraine, die sich verteidigen und wirtschaftlich in Europa integrieren kann, wäre beispielsweise einer Ukraine mit permanenten territorialen Streitigkeiten innerhalb ihrer Grenzen weit vorzuziehen. Die Lage in der Ukraine bleibt dynamisch; Die politischen Entscheidungsträger in den USA sollten es vermeiden, sich jetzt mit Erklärungen die Hände zu binden, die in der Praxis schwer zu erreichen sein könnten.
In der Zwischenzeit dürfte die Lockerung der Sanktionen einer der wichtigsten, aber politisch angespanntesten Teile jeder Verhandlung für westliche Politiker sein. Sanktionen neigen dazu, zu dauerhaften Merkmalen der internationalen Politik zu werden, auch wenn ihre wirtschaftlichen und politischen Auswirkungen im Laufe der Zeit nachlassen. Sie sind daher oft nützlicher als Verhandlungsmasse als als dauerhafte Bestrafung. Die Politik sollte jetzt sorgfältig darüber nachdenken, wie sie Sanktionserleichterungen nutzen können, um russische Zugeständnisse zu erhalten. Während des gesamten Krieges dienten die westlichen Sanktionen zwei Zielen: der kurzfristigen Bestrafung der russischen Invasion in der Ukraine und der langfristigen Schwächung der russischen Militärmaschinerie.
Einige Sanktionserleichterungen für Russland werden wahrscheinlich eine Voraussetzung für ein erfolgreiches Friedensabkommen sein, aber die politischen Entscheidungsträger sollten sorgfältig darüber nachdenken, welche Sanktionen es wert sind, aufgehoben zu werden. Russland zu erlauben, einen Teil seiner Devisenreserven zurückzuholen, könnte beispielsweise als Teil eines Abkommens hilfreich sein, weil es für den Kreml für eine kurzfristige wirtschaftliche Stabilisierung attraktiv ist und weil das Einfrieren dieser Reserven die russische Wirtschaft langfristig wenig schwächt. Im Gegensatz dazu sollten Exportkontrollen, die Russland auferlegt werden, dazu dienen, die verteidigungsindustrielle Basis des Landes längerfristig zu begrenzen; Sie sollten nach Möglichkeit beibehalten werden. Die politischen Entscheidungsträger sollten auch gründliche Pläne für die schrittweise Phasenplanung annehmen, in der Russland im Austausch für eine schrittweise Lockerung der Sanktionen konkret nachgibt oder sich zurückzieht – etwas, das in den gescheiterten Minsker Vereinbarungen bemerkenswert fehlte.
WISSEN, WANN SIE SIE HALTEN MÜSSEN
Es gibt drei Umstände, unter denen es für die Vereinigten Staaten sinnvoll sein kann, auf eine Einigung zu drängen. Die erste ist, wenn die ukrainischen Streitkräfte weiterhin bedeutende Erfolge erzielen und die Führung in Kiew beginnt, über die Befreiung der Krim zu sprechen. Angesichts der Bedeutung der Krim für die russische Führung erhöht ein solches Ziel erheblich das Risiko, dass Putin auf den Einsatz von Atomwaffen zurückgreift, Normen gegen den Einsatz von Atomwaffen verletzt und die Vereinigten Staaten oder – wahrscheinlicher – ihre NATO-Verbündeten direkt gefährdet. Die zweite ist, wenn die russischen Streitkräfte die Initiative zurückgewinnen und bedeutende Gebiete zurückerobern, insbesondere wenn sie beginnen, aus dem Donbas vorzurücken. Dies würde darauf hindeuten, dass die russische Mobilisierung funktioniert hat und dass eine Einigung notwendig sein könnte, um die Souveränität der Ukraine zu erhalten. Die dritte ist, wenn die beiden Seiten in eine weitere Pattsituation geraten, wobei keine der beiden Seiten in der Lage ist, den Vorteil zurückzugewinnen. In einer solchen Situation könnten die Vereinigten Staaten, Europa und sogar die Ukraine und Russland zu dem Schluss kommen, dass es sich nicht mehr lohnt, die erheblichen Kosten für die Fortsetzung des Krieges zu tragen.
Auf den ersten Blick mag es seltsam erscheinen, dass US-Politiker eine Einigung in Betracht ziehen, wenn die Ukraine gewinnt, wenn sie verliert und wenn sie weder das eine noch das andere tut. Und jede der oben beschriebenen Situationen würde wahrscheinlich sehr unterschiedliche Siedlungen hervorbringen. Aber was alle drei verbindet, ist, dass die Ergebnisse auf dem Schlachtfeld jeweils auf einen relativen Konsens hindeuten, um den herum eine Lösung aufgebaut werden könnte. Heute ist das Schlachtfeld immer noch dynamisch; Beide Parteien glauben, dass sie triumphieren werden. Eine Einigung wird erst möglich sein, wenn das Ergebnis auf dem Schlachtfeld deutlicher wird. Bis dahin kann eine robuste westliche Unterstützung dazu beitragen, dass das erste dieser Szenarien das wahrscheinlichste ist.
Die jüngsten Luftangriffe auf Kiew und andere ukrainische Großstädte deuten darauf hin, dass Russland eine stärkere Eskalation in Betracht zieht. Ein sich ausweitender Konflikt birgt erhebliche Risiken und Kosten; Auch wenn es noch nicht an der Zeit ist, zu verhandeln, müssen die politischen Entscheidungsträger jetzt untersuchen, unter welchen Umständen die Vereinigten Staaten auf ein Ende des Krieges drängen würden. Sie sollten darüber nachdenken, wie sie Sanktionen und Gewinne auf dem Schlachtfeld effektiv nutzen können, um die Ukraine in die beste Position am Verhandlungstisch zu bringen. Und vielleicht am wichtigsten ist, dass die politischen Entscheidungsträger in Washington die Ergebnisse dieser Diskussionen Kiew und den europäischen Hauptstädten mitteilen sollten, um potenziell gefährliche Divergenzen im nationalen Interesse zwischen der Ukraine und ihren westlichen Partnern zu vermeiden.
Alle Kriege enden. Indem sie jetzt die entscheidenden Fragen aufwerfen, die im Falle des russischen Krieges in der Ukraine angegangen werden müssen, können sich die politischen Entscheidungsträger vor einer unerwünschten Eskalation schützen und eine robustere und stabilere Lösung sicherstellen, wenn die Zeit endlich gekommen ist. Auch wenn eine Einigung jetzt ungenießbar erscheinen mag, werden die Kerninteressen der Ukraine – und die Sicherheit der Region – nur durch kluge und sorgfältige Verhandlungen langfristig geschützt werden.
Übersetzt aus dem Englischen
Quelle: Foreign Affairs